今年以来，我院在审理中发现涉农村土地承包合同案件突然增多，经认真调查研究，并报院党组和县委政法委同意，现将有关情况通报给你们，请高度重视，做好纠纷化解工作。

一、2019年以来我县农村土地承包合同纠纷案件的审理情况

2019年以来，县法院共受理涉农村土地承包合同纠纷案件66件、审结64件。在审结的64件中，涉村委会案件63件，判决21件，调解、撤诉42件，上诉18件。现根据原告村委会的诉请分述二审结果如下：

（一）寺庄乡后郭村村委会诉请六村民交纳承包费案6件。该系列案件判决支持6件，上诉5件，后因濮阳中院欲改判而村委会撤回一审起诉、农户撤回上诉结案5件；

（二）韩张镇东韩固疃村委会诉请八村民收回土地、补交承包费案8件。该系列案件判决支持村委会诉请8件，上诉7件，后因濮阳中院欲改判而村委会撤回一审起诉、农户撤回上诉结案7件；

（三）千口镇张庄集村委会诉请六村民提高交纳承包费数额案6件。该系列案件判决全部按原合同交纳承包费，村民不服均提起上诉，后因濮阳中院欲改判而村委会撤回一审起诉、农户撤回上诉结案6件；

（四）寺庄乡邱辛店村委会诉请七村民交纳承包费案7件。该系列案件判决支持村委会诉请1案、调解邱辛店村委会胜诉6件，判决1案未上诉。

（五）寺庄乡南渠头庄村委会诉请交纳承包费案33件。该系列案未判决，均调解撤诉结案。

（六）张果屯镇丁庄村村委会诉请一村民解除合同、恢复原状、补交承包费案1件。因该案涉集体建设用地及地上建筑物，未判决。

（七）杨村乡马庄村委会诉请村集体外公民确认合同无效案1件。因该案涉集体建设用地使用权及地上建筑物，未判决。

二、濮阳市中级人民法院的认识对上述案件处理的认识及所涉政策、法律分析

前述以村民委员会为原告提起的涉农村土地的63件诉讼案件中，根据涉案土地的性质分两类，即农业用地和集体建设用地。

（一）农业用地。

1.濮阳中院的认识。

在前述案件中，南乐法院判决21件，提起上诉的18件，该18个案件分三类诉求即交纳承包费、补交承包费并收回土地、提高承包费数额。中级法院认为，前述18个上诉案件中涉及的农村土地并非法律允许以其他形式发包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”，而是一般农田，应当实行实行人人有份的农村集体经济组织内部的家庭承包。故上述案件中无论是收回土地、补交或增加承包费均应当通过村民自治途径解决，而不应当由法院审理。

2.涉及的政策及法律依据

农村土地制度改革是我国改革开放事业的重要组成部分。自1983年中央一号文件确立在农村实行“家庭联产承包责任制”又“越来越多成为主要形式”后，中共中央、国务院连续三年下发中央一号文件，并在1986年的中央一号文件中肯定改革开放以来中央关于“三农”问题改革的正确性并要求必须贯彻执行以家庭联产承包为基础的责任制和统分结合的双层经营体制。

1986年6月25日，六届全国人大常委会第十六次会议通过了第一部《土地管理法》，第12条规定“集体所有的土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产”，第一次以法律的形式肯定了农村集体土地的个人承包经营权。但由于当时的生产力水平不高、社会经济总量较小，农民承包集体土地除了向国家交纳税金外，还要向乡村集体上交提留和统筹费，农民的负担依然很重。

1990年2月3日国务院下发了《关于切实减轻农民负担的通知》（国发〔1990〕12号），该通知第七条要求“继续鼓励支持乡村集体企事业的发展。在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上，集体可适当保留或增加一部分机动田地、水面、山地，巩固和发展集体农牧综合场、林场、茶场、果园等。要尽量用集体经营增加的收入和乡村企业上交的税后利润，兴办农村社会公益事业…”。当时的怎样获得免费office365_365bet线上娱乐_365bet在线委、县政府也正是从“壮大集体经济、减轻农民负担”发展需求出发，于1992年在全县开展了一次以增加村集体机动地为目的的土地调整，增加的机动地用于发展果树种植，发包给村集体部分村民承包经营并由村民向村集体交纳一定数量的土地承包费。

随着我国改革开放的不断深入、经济社会全面发展，我国的“三农”改革出现了一些新的情况。有的地方在第一轮承包到期后没有及时开展延长土地承包期的工作；有的地方随意改变土地承包关系，以各种名义强行收回农民的一部分承包地，重新高价发包，加重农民负担；有的地方在实行土地适度规模经营过程中，违背农民意愿，搞强迫命令，引起群众不满。为解决前述问题，中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月27日下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）。《通知》在肯定当前农村的土地承包关系总体稳定的同时，要求认真做好延长土地承包期的工作并强调土地承包期再延长30年，明确要在稳定的前提下根据县乡有关部门审批的村民大会或村民代表大会通过的方案对人地矛盾突出的个别农户之间进行土地“小调整”；《通知》要求坚决纠正随意提高土地承包费、收回部分承包地高价发包、或脱离实际用行政命令的办法搞规模经济而强行从农户手中收回“责任田”等做法，农民要求退回的，应退还给农民承包经营；《通知》强调要严格控制和管理“机动地”，对没有预留“机动地”的原则上不再预留，对已留有“机动地”的要严格控制在耕地总面积的5%的限额内并严格用于解决人地矛盾，超出部分应按公平合理的原则分包到户；《通知》要求加强对农村土地承包工作的领导，处理好稳定土地承包与壮大集体经济的关系、处理好农户承包经营与发展适度规模经营的关系、处理好大规模土地整治和农民家庭承包经营的关系。

基于中央政策的出台和我国农村土地制度改革的进一步深化，为巩固改革成果并化解矛盾纠纷，1998年全国人大修改了《土地管理法》。修改后的《土地管理法》第十四条规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”，党的政策以法律的形式固定。同时明确单位或个人未经批准占用农业用地、宅基地、集体建设用地建设的，由县级行政主管部门查处。 

2002年２年８月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决通过了《农村土地承包法》，其立法目的是“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权”，以法律的形式确立了家庭承包经营制度在农村土地管理、经营中的基础地位。

该《农村土地承包法》第五条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”，它是保护农村集体经济组织成员承包经营权的规定；农村土地家庭承包的制度设计，应当确认承包经营本集体经济组织所有的土地，是该集体经济组织成员的一项不可剥夺的天赋权利，在集体经济组织发包土地时，以家庭为单位的本集体经济组织成员人人有份，在农村土地承包经营权面前，所有集体经济组织成员一律平等；集体经济组织成员是农村土地的承包主体，任何组织和个人都不能以任何方式剥夺本集体经济组织成员承包土地的权利，也不能以任何方式非法阻挠、干扰、限制集体经济组织成员承包土地权利的实现。

第二十八条规定“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的”，该条文确定村集体经济组织预留“机动地”的目的是为了解决承包期内出现的人地矛盾突出的问题，没有预留的不再预留，已预留的应严格限制在耕地总面积的5%以内，且该土地应当用于调整土地或承包给新增人口。

第四十四条规定“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定”。该条文应做如下理解：家庭承包是集体经济组织内部人人有份的承包，是以集体经济组织内部的农户家庭为单位承包，不是以联户、专业队（组）或者个人为单位进行承包；确定每个农户的承包地数量时，采取按人口、劳动力平均分配的方法，集体经济组织成员人人有份，体现公平原则，发包方不能选择承包方，承包地具有强烈的社会保障和福利功能；家庭承包的土地主要是耕地、林地和草地。除家庭承包以外，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的为其他方式的承包，可以以联户、专业队（组）、个人为单位进行承包，也可以以家庭为单位承包；承包方不限于集体经济组织内部的农户和个人，经本集体经济组织成员同意，其他单位和个人也可以承包；承包的方法不是人人有份的平均承包，而是招标、拍卖或者公开协商等方法，由最有经营能力（即出价最高或者经营条件最适宜）的人承包，发包方按照“效率为主，兼顾公平”的原则选择承包人；承包的土地主要是“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）以及果园、茶园、桑园、养殖水面等不太适宜按照家庭承包方式进行承包的土地。

现行的《农村土地承包法》第五条、第二十九条、第四十八条对应承袭前述法律规定。

据前述政策和法律规定，中级法院认为，前文汇报的18个上诉案件所涉土地的处理应当在法律规定的框架下由村集体内部做自治处理，我县各集体经济组织保留大量农村土地的做法不符合现行法律规定。

（二）集体建设用地

1.中级法院认识。

张果屯镇丁庄村委会和杨村乡马庄村委会分别提起的农村土地承包合同纠纷案和确认合同无效案，虽然两个村委会均主张与被告系农村土地承包关系，但本院查明涉案土地均是集体建设用地，集体建设用地不存在承包关系，属因集体建设用地出让、出租过程中产生的纠纷。中级法院认为，集体建设用地的取得需依法履行相关行政审批手续，未经批准占用集体建设用地建设的应由相关行政机关处罚，而民事诉讼解决的是平等主体之间的民事法律关系，因未经行政许可而产生的非法占地或土地收回应由行政机关处理，故人民法院不应在民事诉讼中处理因具体行政行为引发的争议。

2.法律依据。

前述两个因建设用地引发的争议均发生时间较长，在这里按照法律沿革论述相关法律依据。

1986年制定的《土地管理法》第五章对乡村建设用地有明确的法律规定，第三十八条规定“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后 ，报县级人民政府批准 ；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”，第三十九条规定“乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活”；故村民建设住宅使用耕地的经乡级人民政府审核后报县级人民政府批准，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的由乡级人民政府批准，但未规定乡（镇）办企业以外的主体使用集体建设用地的情形。同时，该法第六章法律责任中第四十五条规定“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”，第五十二条规定“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行” 。

1988年修改的《土地管理法》沿袭了前述法律规定，但第五十二条增加第二款“受到限期拆除新建建筑物和其它设施的处罚的单位和个人，必须立即停止施工．对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止．拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚”。

1998年修订后的《土地管理法》将原法律中“乡村建设用地”一章并入第五章“建设用地”中，第六十二条规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”，第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，该条文允许村集体经济组织兴办以外的企业使用集体建设用地；同时，该法第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，亦规定违法占地行为应由县级以上人民政府土地行政主管部门作出交还土地、罚款、限期拆除等行政处罚。

2004年修订后的《土地管理法》除增加条文外，对集体土地使用权取得的审批及违法占用查处并无变更，但增加第八十一条规定“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”

2007年制定的《城乡规划法》第第四十一条第一款规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”，第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。现行的《城乡规划法》仍沿袭前述法律规定。

2019年修订后的《土地管理法》第六十二条把民村村民住宅用地的审核审批权划归乡镇人民政府，增加第六十三条规定第一款“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务”，第六十七条规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定”。

根据前述三部法律的沿革，根据土地性质的不同取得乡村建设用地使用权需经过不同的行政主管部门审核审批，行政机关的审核审批行为是一种行政许可，村委会作为代表村集体经济组织行使土地使用权的组织，无权将集体建设用地通过分配、出租、转让等方式交付他人使用，必须履行宣贯审批手续，而村委会也无权不履行行政审批手续而径行通过民事诉讼收回集体建设用地使用权，违法或未经法定审批程序占用建设用地的行为属于行政违法行为，应由相关行政部门采取罚款、恢复原状等具体的行政处罚措施。故涉集体建设用地的案件并非民事诉讼的受案范围。

三、几点建议

我国有关土地管理、经营、使用的法律、法规已十分健全，如何保护开发土地资源、合理利用土地是土地所有权人的职责，相关行政机关的监督检查及违法行为查处也不可或缺。在党委政府领导下，充分调动行政机关、司法、村民自治组织、调解机构的力量共同化解矛盾纠纷、实现加强基层社会治理的目的是我们的根本出发点和落脚点。就如何整合资源、化解纠纷，提出如下建议：

（一）强化村民自治，提升基层社会治理水平。

党的十八届三中全会提出“社会治理”的概念，十九大报告提出要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良好互动”，这些基层社会治理方面的实践探索和理论创新，为推动基层社会治理现代化打下了坚实的基础。村民自治是我国关于“三农”改革的伟大创举，也是实践证明了的基层社会治理的基础，如何在党的领导下发挥好村民自治的制度优势，是实现基层社会治理的关键。

具体到我们今天所探讨的以其他形式发包的集体土地如何实现效益最大化以壮大集体经济的问题，我县以其他形式发包的集体土地形成已久，在1997年两办《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》下发后仍继续保有的情况下，现行法律框架内通过诉讼途径解决承包费的收缴问题存在障碍。应当在党的领导下按照“三议两协商”的程序，充分发挥党员大会、村民大会、村民代表大会的作用，积极与承包户协商，使县委县政府的决策转化为村民的自发行动，以政府治理手段实现村民自治目的是比较稳妥的办法。

（二）加大普法力度，重点宣传土地管理法律法规。

按照马克思主义学说，法律是统治阶级意志的体现。我们党作为执政党，在制定法律之前调节社会关系的依据是政策，政策发布实施并取得良好社会效果后才固化为法律，所以每部法律法规的制定都有一定的政策依据。法律实施过程中的修改是祛除不适应社会发展的规定且增加调节新型社会关系的条文，有极强的连续性，一部法律的修改史也是所调整的社会矛盾形态变化的历史，有关土地管理的法律亦是如此。法律条文的表述多使用法言法语，不系统理解的情况下容易出现偏差，党的政策是法律制定的立法目的，对政策的理解则较为容易。

普及有关土地管理法律法规，第一要宣讲党对农村土地的相关政策，在理解政策的基础上对照相应的法律条文，能够更准确地把握立法本意，在执法过程中亦不会出现偏差；第二要从体系的角度全面理解《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》中有关农村土地承包的法律规定，准确把握立法目的，严格适用法律。

关于占用集体土地用于非农建设的法律法规，现行法律根据土地性质把集体土地分为三类：耕地、规划区内集体经营性建设用地、规划区内宅基用地三类，亦规定了相应的非法占地的行政处罚依据及执法部门，同时也规定了行政主管部门监督检查人员的职责，更规定了相关行政机关不作为、乱作为的法律责任；相关政府机关、行政主管部门工作人员、支村两委成员是普及该类法律法规的重点，必须让他们熟悉自己的岗位职责、执法依据、违法后果，才能够更好的发挥政府治理的作用，及时制止、纠正、处罚行政相对人的行政违法行为。

（三）整合各方资源，群策群力为壮大我县农村集体经济保驾护航。

有关农村集体土地经营管理的法律法规日臻完备，现行法律框架内更好的开发利用土地资源、壮大集体经济、减轻农民负担是社会发展的需要，更是基层社会治理的任务。

首先要加大行政执法检查力度。查处现实存在的未经政府或行政主管部门审核审批占用农村集体土地的行政违法行为，严格依照法律实施行政处罚，起到高压震慑作用，杜绝违法占地行为。

其次是整合人民调解、司法调解、行政调解力量，以诉源治理促基层社会治理。化解矛盾纠纷是基层社会治理的一项重要任务，矛盾纠纷发生之初当事人双方对立情绪不高，要学习“枫桥经验”发挥调解的优势，通过调解把矛盾纠纷化解在萌芽状态，避免积怨日深、反目成仇。

最后要形成涉集体土地纠纷化解的联动机制，整合政府和相关行政主管部门、纪委监委、人民法院、基层自治组织等多方面的力量，各司其职、恪尽职守，充分发挥各部门的职能作用，相互监督制约，共同为壮大农村集体经济保驾护航。