摘要：近年来,我国人口计划生育实施之前的人口红利已经逐渐被消耗,社会人口老龄化的程度进一步加深,养老保障问题也引发了来自更多社会层面的关注。养老的问题,不单涉及某个人或某个家庭,更与河南省的社会稳定、经济的发展休戚相关。当前河南省作为中国人口大省,素来就具有尊老爱老、老有所养的文化和优良传统,同时也使河南省面临着巨大的养老压力和负担。在当前我国人口计划生育造成新生人口不足的历史背景下,传统的个人和家庭养老的方式已经远不能完全满足当前河南省居民养老的实际需要,政府和社会组织力量越来越多的开始进入到河南省养老服务和保障的领域。本文主要通过研究河南省有关社会组织养老服务情况,对河南省社会组织养老服务的法律相关政策和法律问题进行分析,并针对其原因提出了对策。

关键词：养老服务；法律问题；养老保障

一、河南省社会养老服务发展现状

（一）河南省老龄化情况

根据河南省2019年统计年鉴,河南省的年龄60岁以上相对养老人口的年龄占全部常住人口的绝对比例大约为16.7%,按照联合国的传统老龄化标准,一个国家或地区60岁以上的老人已经达到了总人口的10%,就可以明确认为该地区已经进入了老龄化的社会。如果按照联合国的新老龄化标准,一个国家或地区65岁以上的老人达到总人口的7%,就相当于可以明确认为该国家或地区已经进入了老龄化的社会,河南省65岁以上的老人占全部常住人口的绝对比例大约为10.6%。虽然这两项的数据均明显超出了联合国的标准不少,而根据全国2019年统计年鉴,60岁以上的人口及65岁以上养老人口占全国常住人口的绝对比例分别为17.88%和11.94%,这些数据都说明河南省与全国常住人口老龄化情况相比稍轻。但因为近年来河南省的人口基数大,人口绝对数量大,故而河南省对养老问题的社会影响和压力还是不容乐观。

（二）河南省社会养老服务的发展状况

目前河南省社会力量积极参与养老服务已经初见成效,符合《"十三五"国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中"以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成"的总体情况。同时河南省委、省政府在养老政策的制定和实施层面也高度重视社会化养老服务的建设和发展。全省截至2019年,共设立敬老院1924家,床位12.4万多张,集中规划供养7万多名特困人员(包括五保户)。今年以来河南省陆续出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》等政策性文件,推出一揽子有力的举措,深化"放管服"养老制度改革,持续优化营商环境,鼓励多元市场主体开办专业的社会化养老服务机构。2019年全省共率先确定245家医养结合的试点机构,设立老年医疗服务机构149家,80%以上的专业养老医疗服务机构已经能够有效地开展老年医疗服务。

河南省在全国率先地抓住老旧小区现代化改造的机遇,拨款9.4亿元专项财政资金用于老旧小区基层养老综合服务设施的建设,2019年新建1039个城市社区老年人日间护理照料中心,预计2020年新建社区(乡镇街道)养老综合服务设施不低于1000个。2020年河南省将开始启动养老服务机构的等级评定工作,促进养老与其他产业发展相结合，加快建立健全社会化的养老综合服务体系。河南省民政系统将尽快组织研究编写河南"十四五"养老服务体系的建设规划,出台落实河南省关于推进基层养老综合服务产业发展的意见和政策措施。

2019年12月24日，河南省财政厅、河南省民政厅及河南省人力资源和社会保障厅联合引发了《关于财政支持城镇社区养老服务体系建设发展的实施意见》，文件从财政资金、税收以及社会保障、人才培训等多个方面大力支持河南省推进社区的养老服务设施建设,并进一步制定了相关的管理措施规划、激励和约束等长效机制,推动了河南省养老服务健康有序发展。

目前河南省已出台的社会养老服务方面的规范文件有：《河南省养老服务机构服务质量规范》、《河南省养老服务机构星级划分与评定标准》、《河南省社区居家养老服务规范》、《河南省医养结合机构服务规范》、《河南省养老机构入住评估规范》。

（三）河南省社会养老服务的类型与特征

所谓居家养老的模式是指即使老人依然在其原住所居住,但是在家就能够充分享受到来自社区和灵活的养老服务机构为老人提供的各种养老照料和服务,与我国传统的家庭模式相比, 家庭养老的模式提供的养老服务的主体绝大多数还是老人的子女,借助于社会的力量进行养老的情况较少。社区养老的模式是一种充分利用社区的地缘优势,用好各种周边资源和社会的力量为社区的老人提供的养老产品和服务的模式,目前在河南省社区常见的日间照料中心及社区医院是这种养老模式的主要体现。养老机构模式社会化的程度最高,与我国传统家庭养老的模式来比较差别是最大的,指由专门的照料机构在相对独立的空间和范围内为老人家庭提供住宿以及餐饮、日常的照料、医疗保健等方面的养老服务,主要表现为各种具有公益机构性质的养老院和民营具有盈利性质的养老服务机构。“医养结合”的养老模式是一种最近以来比较流行的养老模式,其结合了传统的医疗服务和养老管理服务,将医院和养老院的职能融合在一起，服务内容大致包括各种慢性疾病的临床诊断与预防治疗、定期检查、健康咨询、日常护理和饮食起居等养老服务。

二、河南省社会养老服务存在的法律问题

（一）政策主导、法律缺失

截止现在我国还没有对应社会化养老服务的专门立法，对于社会化养老服务的监督与管理在现阶段大部分还是用政策来约束，整体法制化水平不高。对于涉及到养老服务问题诉讼案情越来越繁难，社会养老服务所指向的客体，也就是享受这些服务的老年人相关权利也仅仅零散地在《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国继承法》等法律法规中具有普遍适用性的条款中进行保障，这就体现出立法缺乏针对性、保障能力较差、对权利义务的划分、认定不成熟。目前我省用涉及养老服务的通知、意见、批复、复函等属于政策范畴的规范性文件来调整养老服务相关各种法律关系，然而相关文件尚未建立起完整的政策体系，缺乏指向性和原则性，由此出现各政府机构与部门之间的出台的文件存在矛盾，没有形成合理的政策系统，对以后养老服务法律问题的演化也起不到指导作用。

（二）实施机制不完善

目前能够使用的法律法规总结概括的规定多余有实际指导意义的规定，在法律实务中起到的作用有限，对权利义务关系的认定约等于无，抓不住问题所在，操作起来也十分困难。涉及接受社会养老服务的老年人权益保障的法律法规牵涉到不少部门，但因为没有一个统一的管理单位导致在实施层面捉襟见肘。《中华人民共和国老年人权益保障法》第五条规定：“国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平。国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。倡导全社会优待老年人。”第三十七条：“地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。对经济困难的老年人，地方各级人民政府应当逐步给予养老服务补贴。”第三十八条：“地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，就近为老年人提供服务。”上述规定就是一个大致的概括性规定，对牵涉养老服务管理的部门没有给予行政执法的权力，也没有给予采取强制的权力。但是目前行政手段又是管理养老服务问题的最主要手段，行政部门往往只能进行监督而没有其他相应的权力来实现，导致养老服务管理的问题的相关规定不能落实到现实中，各级政府及其下属机构、村委会、居委会想要进行管理，也有义务进行管理，但没有明确的授权，就算是法律规定可以管理的事项，也会由于事出多头、协调不力、没有形成有效衔接的机制运行，出现争着去管、谁都不管、“踢皮球”的现象发生，让法律法规变成一纸空文，影响到老年人权利的救济。

（三）相关制度体系没有建立建全

社会养老服务的问题不光是立法执法司法的问题，它还牵涉到社会生活的方方面面。就目前的实际情况看，因为养老服务管理的问题在多个部门之间都有体现，各个部门容易基于自身立场印发相关规定与政策，而没有合理的统一部署，产生规定与制度之间衔接的问题，让政策规定的执行成效大打折扣甚至根本无法被执行。我国的社会养老服务管理体系不捋顺，依据相关规定社区养老的管理工作应该归于各级民政部机构，但在社区实际中所开展各项工作并进行实施监督管理的机构往往是居委会;居委会本身以社区养老服务的直接监督管理机构的身份，对辖区内居民的自我管理、自我教育、自我提供服务的直接机构性质往往是完全被形式主义化的,变成了接受各级政府安排开展工作的执行机构, 在其相关各项工作没有人力、财力，其他资源又没有充分落实到的实际情况下,疲于机械工作无力应对社会和政府部门交办的各类各项工作；在“上面千条线、底下一根针、戳进万个孔”的现状中，居委会对社区养老服务实施管理往往显得有心无力；行政行为又具有很强的单方性，难以得到辖区内居民的认同。又再比如，目前在国外志愿服务力量和公益组织都能够提供很大一部分养老服务，起到了难以替代的作用，而中国目前志愿服务水平较差、体系不健全、从业人员水平参差不齐，相较于国外活动不够活跃。还有，中国目前尚未出现养老服务行业的自治机构组织，导致这一领域中行业监管力量薄弱，方式落后，事情发生后才发挥作用的情况较多，没有建立起事前监管的机制，使地方政府对开展养老护理服务业务的行政监管干预力度过重,社会监督效果不好。引发相关矛盾纠纷后，缺乏矛盾前置调解处理的缓冲地带，导致矛盾纠纷直接流入法院，而由于上述立法及政策规定的不完善，法院在审理涉养老服务纠纷的相关案件时感到棘手，容易造成不良影响。

三、河南省社会养老服务相关法律问题的解决思路

促进河南省社会养老服务有统一的法治与规范，是解决该领域法律问题的重中之重，河南省政府应当转变思路，从依靠松散的文件、政策来规范养老服务行业变成依靠地方规章来进行治理。河南省可以结合本省省情，依照相关法律规定，针对社会养老服务领域出现的实际问题，因地制宜制定和实行地方法规。用好政府信息公开和公众听证会的手段，多方监督政府履职尽责，让监督模式常态化、制度化，确保享受社会养老服务的老年人的权益得到保障。

（一）以地方立法促全国立法

社会养老服务的立法的主要目的是政府通过规制养老服务提供机构的行为来管理养老服务市场（也包括对非营利性养老机构的管理），地方在该领域内享有较多自由，地方立法能够发挥作用的来化解的问题不少。可以在地方法规中明确社会养老服务领域工作的具体开展，将松散、笼统的政策转化为明确可行的法条。将柔性的指导、意见赋予法规的强制性。但是在立法过程中应注意建立起配套的有效监管措施和畅通的权利救济途径。

（二）注重救助公平与资源分配

河南省在地方立法过程中要做到公平与效率的有机统一、互相平衡。在规范社会养老服务的过程中应当充分注意公平，主要在于为贫困人口和收入较低的人群提供生活保障。地方政府应在立法时注意公平公正、尺度统一、覆盖所有阶层，应正确理顺各地方法规中对各层次社会养老服务的规定与河南省现行政府规章之间的关系。

（三）明确各级政府责任，严格执法

建立法规体系并执行的关键应当是将政府责任明确化、规范化，用规范化的政府责任来对抗规定不明确的问题，用程序正义来保证实体正义。综合分析河南省的现状，在规范养老服务的法律领域中，各级政府起着主导作用，这种情况还将持续相当长的一段时间。用法律强制性来保障河南省各级财政系统对养老服务投入高效、公平、规范，同时将财政投入养老服务的力度纳入绩效考核的范畴，从而产生更多效益。河南省政府在规范本省社会养老服务领域上，不仅负责顶层设计，还要对整个机制的运行进行管理，以及对财政支持程度进行管理。应当对责任的承担者和承担内容作出详细规定，对工作不力等问题会造成怎样的法律后果应当明确，做到约束行政主体，令行禁止。

（四）着力调整好经济活动中的法律问题

河南省在地方立法层面上对贫困人口和弱势群体的基本生活进行保证是最基础的，在实现了这个的前提下，应尽力将社会养老服务业的发展与促进地方社会经济发展相结合。社会养老服务行业与农业、加工制造业和服务业都有密不可分的关系。让该行业大胆的在市场经济中得到发展，从而反哺当地经济。河南省政府应关注养老服务行业在社会化运营的过程中出现的法律问题并在立法中作出回应。“以法治政府、法治民政、法治养老保障的高度站位，突出政府购买社区养老服务和购买产业协会服务法治化的重点，化解医养结合优惠政策落实的难点。”

（五）执法制度建设需要明晰的主要事项

第一，对社会养老服务的各种事项作出明确规定；第二，建立政府责任清单，清单因包含主体及内容两个方面；第三，对履职尽责的程序作出创设，明确时间节点，保证公开透明，对不履职和履职不当均的法律后果均作出明确要求。第四，明确政府划拨划拨养老行业的的力度和其在财政预算中的比例。第五，对权利救济的方式提供要充分，否则法令无法落到实处。第六，接受养老服务的老人的法律主体地位应当强化，对养老机构、企业进行考核时应充分采纳这一群体的意见，及充分认可消费者的主体地位。 

(六)河南省各地市应明确养老服务设施的标准

对于在社区建立的养老服务中心和相对独立、提供饮食的住宿的养老机构的建筑规模出台标准，对设施建设、区域划分的合理性作出规定，同时关注周边区域的整理环境与功能，规划好室内外活动区域，将这些建议、规定上升到地方法规高度，通过法律来进一步明确居家养老服务设施的标准。

(七)一切从老年人的切实需要出发

目前河南省老人的养老心理预期已有形式多样、层次丰富的趋势，传统中单纯的物质养老已经不能适应现代社会的需要，追求精神愉悦和高的生活质量已经被越来越多的老年人所认同。地方在立法时应充分考虑老年人的实际需要。遵循“老人需要服务，社会提供服务”的思路，摒弃“政府提供服务，老人被服务”的旧思想。在正式的立法之前,对于很多老年人的常见养老需求问题要做好前期调研工作,并在相应法律中得到体现,确保所提供的各项养老服务最为真实贴近于老年人的真实养老需求,让更多老年人能够成为真正的"话事人"和真正的受益者。

(八)注重多方参与

全面深入推进的社会养老服务管理工作的开展需要各方从业人员共同的参与,所以在最终制定出台的社会养老服务相关法律当中也都应当有很好的体现。首先,需要进一步明确各级人民政府的具体定位和职责。这个工作方面我们河南省也可以充分参照国内其他一些省份和城市的法律工作经验,厘清直辖市、区(县)、乡(镇、街道)各自的具体职责,以免因此造成其职能的越位或缺失。其次,利用好了社区的资源和作用。基层政府作为与市民和老年人接触最多的社会基层组织,社区养老机构可以说最为容易了解广大老年人的日常养老生活需求,也比较容易受广大老年人的欢迎和信任,法律中也都应当充分体现出政府和社区的参与和作用。再次,发挥专业社会组织、家政公司、养老服务机构等一些社会组织和力量的参与和作用。这些社会组织和力量的参与和加入可以是对于居家政府相关养老的服务很好地的补充,可以是发挥其具有专业性、社会性、互助性的作用和特点,加强有关养老机构从业人员的养老服务培训,助力各级政府相关养老服务的建设和开展。最后,重视家庭的社会作用。不论是在何时何地,家庭永远是居家养老过程中无法替代的部分,子女对于老年人的赡养义务也不可推卸,因此这方面也可以在立法中予以体现。

(九)对养老服务从业人员推行绩效工资制度

河南省由于现有的单位和养老服务管理机构从业人员的工资较其他养老服务行业的相比明显偏低,可能会严重影响养老服务从业人员的生活和工作效率,也可能会严重挫伤养老服务从业人员的基本工作自信心和积极性。但是,如果盲目地降低或增加从业人员薪酬,又极有可能会直接造成养老服务从业人员对于养老服务工作的懈怠。因此,可以在相关法律中大胆地尝试明确提出应当推行从业人员绩效工资制度,根据单位和个人养老服务工作的效果情况来决定是否支付从业人员工资待遇,保障养老服务从业人员必要的基本条件和工资,奖金和社会福利的部分则由各级社区政府委托第三方评估机构进行了绩效考核,根据第三方评估的效果情况决定最终的从业人员工资待遇,进而可以激励养老服务员工不断改进其工作的能力,不断地提升其工作的质量,充分调动其工作的积极性。

(十) 对医养结合进行规范

老年人腿脚不便,外出就医困难较大等医疗问题是河南省居家养老的老年人最为担心的问题之一,河南省部分地市也认识到问题的重要性,在辖区内推行“家庭医生”签约制度,但是由于缺乏强制效应,实际效果较为一般,加之现有的用药制度不健全,存在一定的用药隐患,亟待出台相关法规进行规制。通过法律的形式对“医养结合”作进一步解释,各地市通过社区医院实行具体的医养结合的措施,如此可以解决许多居家养老的老年人的疑虑,让老年人更加方便、舒心。

（十一）发挥智慧养老平台的作用

以智慧社区日间照料中心和农村幸福院为切入点，整合民政、社保、公安等政府部门的老年人数据信息，发挥大数据、物联网的技术优势，统筹打造全省范围内的 12349 居家养老基础信息库，联通原先分别分散的“信息孤岛”。加快数据信息安全立法和隐私保护、信息公开等法律规范的立法进程，切实完善智慧养老云平台建设、维护和技术开发、专利保护等规范体系，制定大数据采集、存储、共享的使用标准，打通政府部门、社区 （行政村）、医院、保险、通讯、移动支付等参与主体之间数据接口，促进数据信息共享和养老数据的安全流动。河南省可以立法的形式中对智慧养老平台的地位进一步明确，吸引更多的民间养老力量共建智慧养老平台，鼓励更多养老服务团队入驻智慧养老平台，从而更好地为老年人提供服务。

参考文献

［1］姚丹：我国城镇社区养老服务制度法律问题研究[D]. 西南大学，2014.

［2］陈李虹：我国居家养老服务地方立法研究---以湖北省为例[D]，华中科技大学，2016.

［3］祁雪瑞 张书占：养老保障地方立法与执法思考[D]. 河南省社会科学院法学研究所，2019.