内容摘要：基层人民法院所要面临的“案多人少”矛盾日渐突出，一方面，自2015年5月1日实行“立案登记制”以来，法院收案数量急剧增加；另一方面，随着社会的发展，“自媒体”时代的到来大大加快了法律知识的普及，当前人民群众的法律意识是以极快的速度在不断增强的，越来越多的人选择将矛盾纠纷提交至法院解决，使得法院工作量激增，并且受到不同位面不同角度的审视越来越多，工作量的增多和工作压力的增大导致现在法院人才流失现象屡见不鲜，进一步加剧了“案多人少”的矛盾。习近平总书记在出席中央政法工作会议时提出将“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，这一思想在缓解上述矛盾方面发挥了创设性的作用，基层人民法院需要逐步认识自己在“多元化解”机制中处于什么位置，起到哪些作用，如何充分发挥自身效能来实现这一目标，本文将对此提出一些思路。

关键词：多元化解 司法确认 诉前调解 诉源治理

以下正文：

一、基层人民法院在“多元化解”机制中的作用体现

（一）协调推进作用

人民法院经常在多元解纷力量的整合和基层多元化纠纷解决机制的构建中发挥着协调作用。首先，在收益导向方面基层人民法院是所有争议解决主体当中，最有原始动力去协调推进多元解纷程序和诉讼程序相对接的主体。当前基层人民群众矛盾纠纷数量激增，法院收案数激增，“案多人少”情况日趋严重，审判人员少、案件多、工作压力大的内部矛盾和社会纠纷大批涌入法院的外部矛盾导致法院不得不主动出击寻求解决方法。其次，从多元解纷机制的运作方式来看，两种非诉解纷程序之间的对接在实践很少存在。需要协调的多数为诉讼程序与非诉讼程序之间的对接情况，因此基层人民法院成在此之中成为当然的协调推进主体。

目前，v县人民法院主要通过委派（委托）调解的方式将非诉讼纠纷解决程序与诉讼程序联系起来。与大多数法院一样，v县人民法院设有诉调对接中心和诉前调解室。调解对接中心负责中转在纠纷进入法院诉讼之前的调解案件或已经开始了诉讼程序承办法官又对外委托的调解案件，调解结束后，调解结果将反馈给v县法院。当事人可以申请人民法院对调解成功的协议进行司法确认，使调解协议具有可供执行性，调解不成功的也可以随即进入诉讼程序。

其他行业化类型化调解机构也是通过类似模式开展工作的。在基层县区，各行政事业单位通常会设有二级机构来处理自身领域内的矛盾纠纷，如医院下设的医疗事故鉴定小组。这些机构通常对同类型化案件有丰富的处理经验和相关知识。想要整合上述争议解决机构和人民调解组织的力量。离不开地方政府和党委的领导与支持，在基层行政层面建立科学有效的多元化纠纷解决机制之前，需要在制度层面和实体层面做大量准备工作。而人民法院作为权威性高、专业性强的审判机构，具有更强的统筹能力和协调能力，加之法院与其他纠纷解决主体在对接过程中处于主导地位，在实践中，基层人民法院对当地多元化争议解决机制的协调效果通常事半功倍。

（二）导向指引作用

法院可以为选择多元解纷机制的群众提供合理的矛盾处理结果心理预期。在基层，群众往往将到法院进行诉讼视作纠纷解决的最终方式，并且在基层群众的认知中存在一种朴素的对纠纷解决结果是否公平的评价标准，即：其他争议解决方法的结果有多么接近法院的裁判结果，就有多么接近于公平和公正。法院履行其核心职责做好审判工作，不仅是对个案的解决，更在无形中向社会传达着纠纷解决的基本规则与方式，这些内容为其他多元解纷主体提供了法律指导。通过对公平正义的判断，基层法院向社会展示了法律维护的行为准则，使公众对争议解决具有合理的期望，为非诉讼解决纠纷提供参考。同时，通过严格的执法，争议各方在诉讼阶段仍然可以“顺利”，使他们珍惜非诉讼调解的机会，为提高非诉讼成功率创造条件。无论是多元解纷程序还是诉讼程序，最终目标都是处理好矛盾，实现公平和正义。

此外，基层人民法院还可以发挥作用，引导群众选择非诉讼纠纷解决程序，对其他纠纷解决形式进行宣传和推广。基于上述基层群众对法院公平正义的信任，通过法院渠道对非诉讼纠纷解决机制进行推广往往更容易被接受。法院在宣传时重点一般以下几点：一是抓住人民群众对公平正义的追求，宣传选择其他纠纷解决机制也能得到与法院裁判相类似的结果；二是抓住人们对成本和效率的追求。将其他争议解决机制与诉讼机制进行比较，着重展示诉讼机制的相对成本较高、效率较低、程序严格的特点，其他纠纷解决机制需要的成本低，更加机动灵活，群众需要投入的时间、精力、金钱更少，却能得到相近似的处理结果；三是针对特定类型案件，如家事纠纷，在处理结果上将诉讼程序与非诉程序进行比较，非诉讼纠纷解决机制更为柔性，矛盾化解后对原有关系损害较小，而诉讼程序因其裁判性，在矛盾解决后往往会对双方关系带来不可修复的伤害，借此来引领基层人民群众选择多元解纷的方式来处理自身的矛盾。

（三）指导帮助作用

目前，我国基层的非诉讼纠纷解决机构在纠纷化解的能力的方面都有所欠缺。基层法院当地多元化纠纷解决机制运作的指导，小到对个别案件的处理、具体争议解决人员的具体指导，大到对当地非诉讼争议解决机构普遍存在问题进行提出，对宏观发展方向上提出建议，都具有不可或缺的重要意义。“我国《人民调解法》规定了法院对人民调解组织、人民调解工作的指导制度，一定程度地肯定了法院对非诉讼纠纷解决机制运行施以指导的必要性和价值意义，该制度的立法设置源自人民调解机制长期运行实践经验教训的总结。”对于人民调解机构以及其他多元解纷机构而言，来自人民法院的专业化指导对这些纠纷解决主体的发展都是相当有意义的。基层法院对地方多元化纠纷解决机制整体运转的指导是必要的，能够确保该机制正常运转并实现该机制的目的。

在实践中，人民法院起着指导作用的形式通常是教授或培训其他纠纷解决主体中的从业者。教授法律知识和争议解决经验，以提高其争议解决能力;或者编写规范化文书样式、常用法律法规等书面材料送给非诉讼纠纷解决机构，帮助他们在实践中有所参照。

（四）底线修正作用

在法理学中，审判程序是维持社会公平与正义的最后一道防线，是纠纷解决的最后一道“防火墙”。在基层行政区域内，法院也同样承担着修正其他非诉讼纠纷解决机构作出的有瑕疵甚至错误的矛盾处理结果的责任。常见如在司法确认程序中，对调解结果的合法性进行审查，不会确认错误的调解协议，不会赋予其执行效力，但是会引导群众通过诉讼程序对调解结果进行修正;为不服仲裁结果的群众提供救济途径，使他们能够利用审判程序继续维护自身的权益;对行政裁决进行法律审查，落实其法律部分，对经过公证后有执行效力的债权文书进行强制执行，使其他纠纷解决结果不会流于形式变成一纸空文而丧失存在价值。

2018年-2020年7月，v县人民法院审理了115起人民调解协议有效性案件，其中106起确认有效，7起未确认。在确认调解协议有效的案件中，有54件进入了执行程序;不予确认效力的7件中，有2件进入了诉讼程序。通过以上数据可以看出，基层法院的司法确认程序能够有效的发挥底线作用和修正作用，能够将不合法的调解协议阻挡在执行程序之外并通过诉讼程序进行修正，对合法作出的调解协议给予其执行性，并将纠纷标的执行到位。

另一方面，着名法学家鲁道夫•冯•杰林曾经说过，“法律是最低道德。”其他争议解决方法也具有诉讼程序无法提供的优势。由于在其他纠纷解决程序中法律不再是唯一的规则和评价手段，所依靠的标准也更加多元化，更加接近于社会层面的普适价值，纠纷化解效果优于单纯的诉讼程序。

（五）诉源治理作用

2019年下半年，v县人民法院受理农村土地承包经营权纠纷案件46件，收案数比上半年（10件）上升360%，2020年1-4月，农村土地承包经营权纠纷案件收案35件，比去年同期（6件）上升483.33%，v县人民法院发现这类案件变化趋势后，立刻进行分析研判，经数据分析，这些案件全部是村委会作为原告诉请收回承包土地、或增加承包费收取标准、或收回集体土地恢复原状案件。经多次与基层党委政府沟通、协调，发现v县涉及该类纠纷的土地约100000亩，牵涉全县三分之一以上的农户，这类案件的爆发将使全县基层陷于不稳定状态，万人成讼率大大增加。

v县人民法院结合v县农村集体土地现状，及时形成了《关于多起农村土地承包合同纠纷案件相关情况的报告》，并上报县委、县政府，县委政法委组织了三次专门的案件协调会，确定了“发挥村民自治优势化解纠纷”的基本思路，凡村委会为原告起诉的农村土地承包合同案件需上报县有关部门同意，尽最大限度的发挥民调组织、政府指导、村民自治的优势化解纠纷，使一大批这类矛盾纠纷得到有效的化解，发挥了人民法院参与基层社会治理的作用，诉源治理效果明显。今年5-7月份仅新收农村土地承包经营权纠纷案件2件，收案数大幅下降。

三、人民法院对基层非诉讼纠纷解决机制作用发挥的局限性与原因

（一）存在的问题——工作开展被动，工作方式单一。

对v县人民法院在v县非诉讼纠纷解决机制发挥作用进行研究发现，出现法院工作参与热情较大、配合度高，但工作成果不尽如人意的情况。另一方面出现基层群众对非诉讼纠纷解决机制认识不足、存在偏见，导致过度依赖法院诉讼程序，致使法院审判压力过大；在协调诉讼程序与非诉讼程序相衔接的过程中，法院也投入了数量可观的人力，挤占了本身就捉襟见肘的审判资源。对法院而言，将非诉讼纠纷解决机制挺在前面的主要目的是为了减轻审判压力，缓解案多人少的矛盾，如此一来法院对非诉讼纠纷解决机制的投入需要找到一个平衡点，否则将陷入本末倒置的境地。

目前v县法院仍以对外委托（委派）调解案件为主要方式与非诉讼纠纷解决机构进行衔接，2018年-2020年7月v县人民法院全年共对外委托（委派）调解案件2447件，调解成功998件，调解成功率为40.78%。对比2018年-2020年7月v县人民法院共受理民事案件11883件，调解成功被阻挡在诉讼程序之前的矛盾纠纷占8.4%。根据相关要求，对外委托（委派）调解案件需要通过法院诉讼服务中心的诉调对接中心进行，且需要员额法院审判团队来完成，对外委派的案件不论调解成功与否，都和诉讼案件一样需要在审判流程管理系统中录入信息、随案生成电子卷宗、纸质卷宗整理归档，工作量巨大。而且在前期架构、后期推进过程中也是由法院牵头，目前v县人民法院受理诉前调解案件的平台有：线下申请通过审判流程管理系统录入，网络申请通过“在线调解平台”提交，另外交通事故类诉前调解案件通过“道交一体化平台”录入。在推进这些平台服务时，v县法院对网络平台基础信息完善、调解员的录入与认定、将调解案件录入各种平台、整理卷宗扫描并上传也付出了大量劳动，这种无形成本往往容易被忽视。

（二）问题出现的原因

1、法律依据不足。

相关法律法规并不完善。通过查阅相关文献并结合研究成果，可以发现，虽然已经建立了多元化的争议解决机制，但相应的法律制度还没有完成。虽然相关法律和政策内容丰富，项目众多，但没有制定有关多元化争议解决机制的具体法律。大多数地方依赖相关政策和优越指令和决策。法律的基础是不充分的，其存在的确定性和权威性受到质疑。

其原因主要体现为以下两个方面：其原因主要体现为以下两个方面：一方面是没有确立合适的领导中心。虽然目前几乎所有政治和法律部门都参与建立多元化的争议解决机制，但该机制的领导中心尚不清楚。各部门相互独立，相互制约，造成司法和行政资源的浪费;另一方面，建立多元化纠纷解决机制的先进经验尚未得到充分有效的推动。

2、诉讼与非诉讼方式组织协调不统一，工作衔接不顺畅。

当下的诉讼机制与非诉讼机制之间的联系并不顺畅。在多年的实践中，地方基层法院通常建立了诉讼和非诉讼的对接平台。并设立了诉调对接中心。但是，从目前的结果来看，很多工作仍处于仅仅在制度上建立完善的水平，无法在实体上有效运转。诉讼机制与非诉讼机制不顺畅联系的原因是：首先，一些行政机关和社会组织对自身的解体功能认识不足，主体和责任意识不强。但是，法院受其自身司法权的限制，无法直接对这些机构进行干预。其次多元化纠纷解决机制的运作程序不统一，各种纠纷解决方式之间没有有效联系。调解，和解，审判，仲裁等方式严重分散，程序联系不畅，信息不流通，互不补充的优势无法发挥。各方在选择适当的争议解决方法时造成的不便不利于及时有效地解决争端，也造成严重的资源浪费。它极大地影响了非诉讼纠纷解决机制发挥作用。最后，民众过分依赖于诉讼方式。受社会观念影响，人们过分依赖公共机关和司法机关来处理矛盾，大量纠纷泛滥成为司法机关工作压力的来源。但在实际生活中并非所有争议都适合诉讼，公众对诉讼机制的理解不足，对诉讼的期望过高。当诉讼手段无法合理解决争议时，就会对国家的公共权力产生不信任。一方面，作为最终的审判程序，诉讼机制的审限限制往往是其自身的一个缺陷，不可能为当事人提供足够的时间进行回应和谈判。诉讼程序有时仅仅只能保证程序性的公正，而不能密切关注群众的实质权利是否得到保障。另一方面，在可供支配的司法资源面对解决大量社会纠纷已经告急的情况下，大量纠纷都积压在法院也很难得到高质高效的解决。

3、人财物保障不够实现。

“将非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，现存人财保障不充分的问题。表现是从业人数不足，分配不合理;社会组织和民间组织的建设缺乏相应的财政支持，对社会和民间组织的关注较少。第一，限制员额法官数量方面。自2015年实施登记制度以来，案件数量持续大幅增加，但法院内部实施了员额制度，客观上限制了法官人数。这导致案件数量和法官人数之间产生更大矛盾。第二，组织建设不到位。虽然最高人民法院强调要通过促进调解，仲裁，行政裁决和行政复议来分担法院诉讼的压力，并尝试建立一个以行业化为基础的专业纠纷解决机构，以处理医疗卫生，征地拆迁，保险纠纷，交通事故，劳动保障，商业纠纷，物业管理纠纷等。但在实际操作中，这些组织缺乏相关部门的重视，缺乏系统有效的指导，缺乏完善的规章制度，专业人才和资金。组织规模有限，处理纠纷的能力有限，导致其实际作用未得到充分有效的发挥。

四、充分发挥基层人民法院在非诉讼纠纷解决机制中作用，以实现将“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的几点思考与建议

（一）落实好纠纷的分流与过滤工作

对于法院而言，面对诉讼泛滥，不能通过禁止诉讼或压制上诉来逃避诉讼。只有通过合理的风险防范和建立健全的非诉讼机制，减少人们对强制性，对抗性和高成本诉讼程序的依赖，以减轻法院的办案压力。因此，最为有效的方法就是分流和过滤。通过制度让人民调解，行业调解，律师调解，商业调解，行政复议，行政裁决，仲裁，公证，中立评估等方式充分发挥作用。让司法机构发挥只需要起到最后的防线作用，维护社会公平正义的最后一道底线。强调法院的强制性、审判性，弱化其解决较轻矛盾纠纷的功能。

而过滤则要求，一方面，基层人民法院应该借着案件繁简分流改革的东风，做好案件的诉讼之前的过滤分流，利用好小额速裁、申请支付令等程序，并且让人们能够通过参考法律规定和裁判结果来预测自己的矛盾纠纷会得到怎样的处理结果，提高人们防止纠纷发生、规避风险和自行处理矛盾的能力;另一方面，法院应审查其他争议解决机构处理矛盾的结果，对其合法性进行审查，并敦促其他争议解决机构履行其法定责任，体现司法权威。

（二）因地制宜落实制度，转变法院职能意识

目前，在将诉讼程序与非诉讼程序联系起来的过程中，基层法院在一个相对主导的地位上，在参考国外已有多年实践经验的理论和制度、吸收经济发达地区试点法院的先进经验是基层法院提升制度设计效能的有效途径。制度设计应有前瞻性，可以适当超前，但不能过于超前，在借鉴经验和制度时也必须做到参考本地经济发展水平和社会特点，否则，如果公众不可接受，它就会失去社会基础，反而限制了基层非诉讼纠纷解决机制的发展。因此看到，基层法院在制定相关制度时可以适当借鉴，但绝对不能照搬照抄。

要求法院转变职能意识，防止大包大揽。基层法院不能将解决矛盾和纠纷所涉及的社会力量视为法院的附属机构，也不能简单的认为非诉讼纠纷解决方式仅仅是诉讼手段的补充。值得注意的是，随着多元化纠纷解决机制体系建设的不断完整和优化，非诉讼纠纷解决机制必将占据越来越重要的地位，并与诉讼的方式相辅相成，这些机构用各自特殊的方式、在其专业领域起着同样重要的作用。基层法院需要给予各种非诉纠纷化解组织必要的自治空间，不应将其各自的行为准则统一到与法院完全一致的标准上。实际上，各种非诉纠纷化解机构只有在实践中大量重复处理人民群众提交给它们的矛盾纠纷，积累实战经验才能更好的成长完善起来，每个纠纷解决方式都有其独特的切入点和适用面，可以满足不同的社会矛盾处理的需要，这种差异性、多样性和灵活性是诉讼程序所不具备的，也正是多元解纷机制的优势所在。

（三）加强非诉讼纠纷解决程度与诉讼程序的衔接

从基层法院的实践中我们可以看出，调解仍然是基层多元解纷机制最常见的表现形式，因此，把诉讼程序和其他纠纷化解程序衔接好关键就是诉调对接。中国社会目前发展速度已经放缓，但新生事物不断涌现，争议的类型日趋多样化。因为法律本身无法克服的滞后性导致只依靠诉讼程序来处理这些新类型的纠纷并不能起到好的效果。多元解纷机制的最大优势在于灵活机动，能够做好兼顾与平衡，可以满足多种多样的社会需求，针对中国地区之间发展不平衡的情况、基于不同的地域风俗和不同的文化背景，适应当地社会主流的选择和社会价值取向，提供不同的争议解决方案，及时进行动态调整。目前，我国基层人民法院已基本建立了诉讼服务中心与诉调对接中心，并基于法律规定建立了相应的制度规定，基层法院可以借助这个基本架构，“将非诉讼纠纷解决机制挺在前面”来基于法院的立场开展工作。

基层人民法院应做好与当地等争议多发领域的相关部门的对接工作，更加高质高效地处理行业化、类型化的各种矛盾和纠纷，同时利用好大数据与调研成果，对矛盾纠纷抓早抓小，及时发现有效处理。基层人民法院可以建议地方党委、政府建立多部门矛盾纠纷预防化解研判机制，做好明确分工，基层人民法院可以主动出击、事前分流，减少发生矛盾纠纷已经进入到法院再由法院被动对外分流的情况。

（四）利用信息化手段，提升效率扩大宣传

1、完善在线纠纷解决机制建设

以法院为指导与最后关卡，将相关政府部门，行政机构和社会组织纳入到一个完整的网络平台当中，运用好互联网手段打破部门之间的沟通互联瓶颈，提高他们共享资源和沟通信息的能力，直接通过在线平台处理纠纷或者将线下案件信息及时输入至网上，争议处理程序进展实时向有关各方公布。在互联网平台进行在线咨询，在线提交争议，在线委托评估鉴定，网上调解，网上协商，网上仲裁，网上公证等工作，法院充分利用好近两年出现的“在线调解平台”和“道交一体化”平台，加强与其他机构的合作对接。整合现有资源以提高争议解决的效率。通过构建在线和线下平台进行对接，总结相关数据。大数据分析的运用有助于准确把握当今社会矛盾和纠纷的特点和规律，有利于科学预测未来矛盾纠纷的发展趋势。为改进多元化的争议解决机制提供依据。

2、增强民众信赖，重点是提升民众对非诉讼机制的信赖

基层人民法院可以充分发挥群众基础好的优势，着重发力加强公众对非诉讼纠纷解决机制的信赖，以提高非诉讼纠纷解决方式的使用效率。基层人民法院可以定期举办法治讲座，介绍近期建立多元化纠纷解决机制的工作开展现状，通过数字、案件实例和具体成效来让民众更加直观的认识到选择非诉讼纠纷解决方式的优势，在内部会议中总结工作的实际结果和剩余的不足之处，在此基础上，安排下一步的具体工作措施。通过建设报告机制的有效成果，提升各政府机构人员的理念，提高他们对主体和责任的认识。树立多元化纠纷解决的概念与意识，构建多元化的纠纷解决机制，加强非诉讼机制建设。所有参与矛盾处理化解的部门都应该采用自己的官方网站，微博和微信公众账号，必要时也可以更进一步利用好新生的短视频互动平台，全方位宣传推广多种纠纷解决机制。结合线下活动，例如将法律送入校园，将法律发送到社区，以及推广多元化的争议解决机制的概念，正确引导公众认识非诉讼方法在解决纠纷中的作用，增强非诉讼方式的说服力和影响力。提高公众对非诉讼方法的认可和信任，鼓励人们通过多元化的纠纷解决方式解决纠纷。