摘要: 当前我国正处于全面建成小康社会的关键时期，经济体制改革不断深入，各种利益关系和矛盾纠纷复杂交错，市场经济空前活跃，人民生活水平极大提高。在这种情形下，更加鲜明的体现在公民的法制观念和维权意识逐渐增强，懂得运用法律武器维护自身权利。行政纠纷也呈现出多发态势，由此而引发的群体性事件增多，逐渐成为影响社会发展稳定的突出矛盾。为进一步推进行政纠纷实质性化解，维护社会稳定，笔者从近几年A县行政纠纷受理情况进行分析，重点从总量下降、类型多样等特点深入研究行政纠纷化解存在的困境，进一步积极探索行政诉讼实质性化解工作新模式，多元共治推进行政纠纷的化解。

关键词：诉源治理  行政机关  实质性化解

面对行政案件的类型呈现多样化，人案矛盾日益突出的新形势，现有的行政纠纷解决机制缺少必要的衔接配合，导致行政纠纷仅仅依赖法院诉讼来解决。我们应该充分发挥社会组织和调解委员会作为社会稳定第一道防线的职能作用，及时减少和化解各种不稳定因素。与此同时，做好行政复议、行政诉讼与调解之间的良好有效衔接，避免发生当事人通过上访缠诉等方式过分倚重国家权力的现象，减低群众过分重视诉讼的心理预期。

一、现状分析：行政案件受理情况

（一）2017年行政案件受理情况

A市受理行政2336件，行政一审案件653件（驳回起诉250件、判决278件、撤诉113件、按撤诉处理12件）、行政二审案件122件，一审服判息诉率56.74%。

在行政一审案件中，大多涉及城建、土地行政管理、民政行政管理、道路交通管理、房屋拆迁、登记、治安管理行政处罚等。被告集中为房地产管理所、乡镇政府、公安局、民政局等。

（二）2018年行政案件受理情况

A市受理行政案件2211件，行政一审案件834件（驳回起诉137件、判决505件、撤诉171件、按撤诉处理21件）、行政二审案件181件，一审服判息诉率65.79%。

在行政一审案件中，大多涉及城建、土地行政管理、工商行政管理、乡政府行为、房屋拆迁等。被告集中为住房与城乡规划局、乡镇政府、工商行政管理和质量技术监督局、国土资源局等。

（三）2019年行政案件受理情况

A市受理行政案件1455件，行政一审案件812件（驳回起诉108件、判决264件、撤诉435件、按撤诉处理5件）、行政二审案件86件，一审服判息诉率84.77%。

在行政一审案件中，大多涉及土地行政管理、劳动和社会保障行政管理、公安行政强制、乡政府行为等。被告集中为公安局、乡镇政府、人力资源和社会保障局等。

（四）2020年上半年行政案件受理情况

2020年，A市受理行政案件579件，行政一审案件161件（驳回起诉33件、判决83件、撤诉34件、按撤诉处理1件、未出裁判结果10件）、行政二审案件39件，一审服判息诉率44.21%。

在行政一审案件中，大多涉及劳动和社会保障行政管理、土地行政管理、公安行政强制、民政行政管理、道路交通管理、食品药品安全管理、治安管理行政处罚。被告分散为公安局、交警大队、民政局、人力资源和社会保障局、乡镇政府、食品药品监督管理局等。

二、特点初显：行政纠纷多样变化

（一）收案数量逐年下降

从法院受理案件的数量查看，行政诉讼呈下降的趋势,但认真研究,仍易觉察出行政诉讼与真实发生的纠纷数量有着相当明显的差距，法院受理的情形占很小一部分份额,跟行政机关存在纠纷需要解决的事项对比往往觉得不值一提,对行政机关的权利的行使还有人民群众、其他群体的正当权益的维护显得捉襟见肘。行政诉讼案件绝对数少,但是出现此种现状也不意味着行政纠纷不存在，在现实生活中，存在许多行政纠纷还未进入到法院，因此，大家也不应该对行政诉讼的整体情形持乐观态度。

（二）案件类型逐年增多

受理行政案件的多少和社会变革、城市发展等客观环境有着密切关系。随着城市建设及社会综合治理的不断深化，涉及房屋土地征收补偿、旧区改造等方面的矛盾纠纷日益增多。行政案件类型由传统的治安行政案件发展变化为土地行政案件、城市建设类案件居多。信息公开行政案件等新类型案件不断出现，显示了行政审判广泛地调节各类行政社会关系的强大功能。

（三）行政诉讼撤诉量大

行政诉讼案件不仅起诉率本身就很低,而且从行政案件审理的结案方式看撤诉率居高不下,四年中有753件撤诉案件,占全部行政一审案件（2460件）的30%。案件经过开庭到作出判决的数量不多，减下撤诉、按撤诉处理与驳回起诉的情形，结案方式为判决的案件为1130件，占这四年行政诉讼一审案件的比率为45.93%。

（四）消极应诉现象存在

经法院审理的行政诉讼,需要向当事人发送传票，行政机关拒签传票,不出庭不应诉的情形很少出现,并且在一些执法活动中,部分行政机关的少数行为或多或少有着不合理的情形，行使职权的界限尚未明确，想要达到依法行政的标准，还有很长的一段路要走。但是有的行政机关进行诉讼活动是可能采用不合理的措施，促使当事人撤诉，尽管我们单独研究这种做法可能觉得情有可原，可以促成双方和解。但是再深入研究，行政机关不尊重原告方的起诉行为，与行政诉讼就是维护人民群众等相对弱势群体的正当合法权益这一原则明显不符，运用形式意义上的正当方法取得不合法的撤诉结果，这种做法从根本上与行政诉讼法保护当事人法益、限制公权力的立法目的不相符合。

三、重要意义：化解行政纠纷的必然性

（一）构建和谐社会的要求

人民群众对于行政机关依照职权作出的行政决定有异议，既有事故处理意见书这种针对个人的决定，又有房屋征收、拆迁补偿等群体性处理意见，多种多样的社会矛盾能够到法院解决，好的社会效果也倡导人民群众运用法律武器维护自身正当利益，缓解了社会矛盾。让专业法官对相关行政机关行为的合法性、合理性进行判断，能让行政机关更加规范自己的行为，达到监督的效果。如果确定这种行为存在不合理的因素，需要加以纠正，这时法院可以依照职权进行撤销或者责令更改，也使得当事人的正当合法权益得到了保护，在心理上也是得到了一定程度的疏导和安慰，不会产生影响很大的恶性事件，这也使得我们政府为民服务的能力进一步提升，人民的生活环境更加和谐稳定。

（二）行政行为需要行政诉讼加以监督

行政机关依职权作出的决定于其他决定不同，有的是可以依据此决定申请强制执行的。行政权力属于公权力，公权力的行使关系着社会利益和群众自身，一旦不慎使用，即可造成严重后果，产生贪污腐败等社会事件。因此要将公权力关注笼子里，避免滥用职权，让部门机关公职人员按照职权范围内进行权利的运用，对其进行必要的监督，确保群众的个人正当利益获得应有的保护。法院依法独立的行使审判权，任何机关都不得进行干预，必须确保法律效果和社会效果得到统一。法院对行政诉讼加以审理，也正是合法、独立的使用司法审查权对与行政权力是否运用得当的合理检验方式，进一步的监督也正促进行政机关依法行政。

（三）行政诉讼对减少腐败现象有积极的促进意义

行政机关公职人员滥用职权，不能正确依照法律进行行政管理行为，枉顾国家利益于集体利益，仅仅满足个人私欲而做出的不当行政行为会直接对政府机关的整体形象产生不利影响。在行使公权力中中饱私囊，必定会滋生腐败，做出错误的行政决定，让行政机关在人民群众心里的威信降低，不利于政府执政。在遇到不合理的行政决定，让我们每个人都能正确的对待，运用行政纠纷共同监督行政行为，能够有效震慑贪污腐败人员，敦促其他国家公职人员合法的行使职权，做出正确的行政决定。

（四）维护个人弱势群体的正当权益

行政机关的行为是国家机关对社会进行管理的体现，行政机关行使国家公权力。根据我们之前所提到的，他们管理的范围是我们生存活动、进行生活经营的许多方面，与我们个人的关键利益息息相关。如果国家公职人员在做出行政决定的情况下有滥用职权，选择性执法等错误做法，这将必定能对公共利益产生影响，侵犯个人的正当利益。《行政诉讼法》第二条规定；“公民，法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”公民，法人或其他组织使用行政诉讼这一正当形式，请求人民法院运用司法权等国家权力来维护自身合法权益。

四、原因深究：行政纠纷存在的困境

现阶段，我国行政纠纷解决制度主要包括行政复议、行政裁决、劳动(人事)仲裁、人民调解、行政调处、行政诉讼、信访等。其中行政复议、劳动（人事）仲裁、行政诉讼等有相对完善的法律法规、相对稳定的较高素质的法律人才、财政经费保障等，自制度建立以来已经得到长足的发展，在解决纠纷化解矛盾方面发挥了重要作用。但其中各种解决方式之间缺乏协调互动，有时存在某种无序竞争或冲突，致使各种方式难以准确定位、难以分工协作、难以共同构建一个公正、高效的纠纷解决与权利保障系统。同时实践中存在诸多问题与不足。

（一）内在因素：非诉讼纠纷解决机制未体系化

1.非诉矛盾化解方式研究不深入

在构建多元化纠纷解决机制的过程中，多是对民事案件的多元化解进行研究，对行政纠纷的“多元化解”研究较少，在相应对接层面，为能建立高效、便捷的联系，进行“非诉”化解矛盾不能运用配套的措施，不能产生良好的法律效果和社会效果的统一。当事人法律意识的提升，对于诉至诉讼的需求增加，因此多数不赞同使用非诉形式解决矛盾。关键上层机构对行政多元化解方面也有着关注欠缺的原因，客观上制约了其纠纷解决功能的发挥。

2.非诉化解矛盾的方式不具有强制执行力

从现行法律规定看，调解仅具有协调、监督和督促相关部门复查、纠正作用，并不能替代任何部门直接对当事人诉求进行处理。通过调解委员会调解，可能有足够的时间化解矛盾，但与判决书相比，还是存在欠缺。如当事人临时改变主意，这样之前的努力就会白费，达成的和解协议也不能直接申请执行，达不到应有的效果。民商事仲裁裁决与人民法院判决具有同等的法律效力，但是案件执行权在法院，加之仲裁机构成立时间短，社会影响力无法与法院相比，当事人担心一裁终局而失去补救机会最终选择诉讼。

（二）外在因素：社会环境与当事人双重影响

1.社会矛盾多发

目前，在社会变革的环境下，经济发展迅速，传统与现代相融合，各种问题交织，当事人的利己意识与对国家机关的不信任，对法律法规的不深入理解等多种原因，如果只是要求法院来审理各种类型的行政案件，是无法起到很好的效果的，甚至双方的对抗情绪可能对行政机关正当行使职权产生错误的理解，无法达到双赢的目的。因而，与诉讼相对应的其他解决方式对于社会矛盾分流、缓解司法机关压力、节约司法资源就具有特别重要的作用。

2.纠纷解决方式最终首选法院者居多

依法治国、依法行政的观念进一步深化，可以由法律进行规制的方面、行为也逐渐变得宽泛，多样的权利交汇，人民法律观念的提升，使得多数纠纷进入法院解决。受打官司到法院传统观念的影响，相当多的当事人抱着“一步到位”的思想，不愿选择其他纠纷解决方式，而将诉讼作为解决纠纷的首选，使大量群体性纠纷和矛盾突出的案件涌向法院，进入司法程序。这样消耗司法资源，也对推广多元化矛盾纠纷解决机制产生了不利影响。在实践中，来法院起诉作为兜底性维护权利的关键，在化解矛盾的过程中，有着十分重要的意义，应该重点关注。

五、机制构建：行政纠纷实质性化解探寻

（一）构建完整有序的行政纠纷解决体系

1.完善协调联动机制

进一步探索新时期“枫桥经验”，在党委政府领导下，将诉源治理作为工作的重要部分，能够对矛盾化解产生积极作用。作为相关行政机关作出决策部署的前置程序，针对群众争议较大的群体性事件，司法机关应该尽早亮明观点、参与指导利弊及提出处理建议，对其活动进行前置，能够在初始阶段将行政纠纷进行控制,促进行政纠纷实质性化解。进行联动调处行政纠纷的过程中，应当全面进行地区人员稳定指数进行预警，增进和相关单位的交流和协作。

2.建立联席会议制度

按季度或有重点事件是组织联席会议，对于行政纠纷实质性化解、对群众法律层面答疑解释、行政纠纷及时报告制度等活动构建联动机制，进一步完善行政复议、行政审判与行政检察衔接机制，做好对涉案具体行政行为涉及国家利益和社会公共利益内容的审查和监督，真正促使行政纠纷进行提前化解。提高事件情况快速沟通能力，对共同化解行政纠纷的进展情形及时通报，增强合作解决存在问题的能力，探讨沟通解决方案，为进一步做好化解工作尽最大努力。

3.开展自排自纠工作

充分发挥现有制度资源的功能和效益，对于政府及相关部门来讲，应当提高工作质效，可以运用行政调解、行政裁决、行政复议这样多种形式的方式方法有效处置行政纠纷。按照党委领导、政府主导、部门联合、社会参与的原则，由上而下建立系统完整的重大矛盾纠纷事件排查、预警、应急处置机制。完善行之有效的自排流程,对于矛盾纠纷提前进行干预，让纠纷化解活动从事后起诉变为事前介入、让被动解决变为积极应对，构建化解行政纠纷的“第一道防线”。运用这个机制进一步畅通人民群众的来信来访渠道、居中协调机制等，对整个化解矛盾的流程进行运用、不断进行整改，让行政纠纷事件从根本上得到防范和控制。

4.强化基层矛盾化解

加大对基层综治、民政、司法、居（村）委会和民间调解组织等部门的业务指导，积极发挥人民调解员贴近基层、贴近纠纷源头的直接作用，主动参与矛盾纠纷排查调处工作，及时帮助化解基层行政纠纷，防止矛盾纠纷激化、转化。在工会、妇联、残联和其他社会组织以及行业协会等组织建立和完善专门法律部门，进一步彰显灵活、便利、针对性强的特点，充分发挥沟通政府与社会的桥梁和纽带作用，通过调解来分化、疏导、解决系统、行业内纠纷，缓冲和缓解政府与民众的直接冲突。

（二）充分发挥法院职能作用

1.提升行政纠纷调处能力

设立行政纠纷调处中心，下设行政诉调对接办公室，负责联络、协调、指导调解中心的相关工作以及其他日常工作，从各行业中聘任道德品质良好、工作经验丰富的特邀调解员。针对一些部门中组织的行政纠纷知识技能培训，负责人可以邀请调解员进行参加，加强调解员针对行政纠纷化解情况的学习与沟通。对于个案的看法于同类案件的探讨，相互沟通能够快速找到争议焦点，共同进行调解活动，进一步增强调解能力，促进调解活动取得良好效果。对与调解中心的调解人员，还可邀请法院行政部门业务骨干通过授课的方式进行业务培训，不断提高其法律素养和协调沟通能力。

2.积极发挥信访部门作用

信访部门及时处理涉及行政纠纷案件对当事人诉求分门别类，按纠纷性质和处理渠道向相关职能部门进行分流，建立整合资源、集中受理、分散处置、一步到位的纠纷疏导分流机制，避免当事人诉求推诿推脱现象。对于行政纠纷案件，充分发挥信访部门在预防减少纠纷、化解矛盾的先导作用，畅通信访渠道，落实矛盾纠纷预防机制，强化矛盾纠纷的源头预防，保障上访人合法的言路畅通，投诉有门，最终使纠纷得以妥善解决。

3.提高行政机关出庭应诉率

促进行政纠纷化解的又快又好，还应提高行政机关相关人员出庭应诉的数量。行政机关人员出庭参与诉讼活动，能够进快查明案件事实，归纳双方争议焦点，有的放矢的进行纠纷化解工作。在开庭过程中，合理敦促双方当事人进行质证辩论，缓解原告方的对立状态，促进行政案件的实质性化解，保障当事人各方的合法性权益。

    4.注重提出司法建议

法官在做好审判工作的同时，也要加大对司法建议方面的关注。对于行政机关在履职过程中暴露出的无论是交警执法方面、劳动争议方面、或是征收拆迁方面的问题，应当迅速反应，尽快制作并发放司法建议，能够让行政纠纷从一开始大幅度减少。 

5.强化对行政群体诉讼的应对措施

在城市快速发展的背景下，行政机关与群众的纠纷也逐渐多样，涉及的群体也越来越广泛，对于发生群体性事件的概率也随之增加。为了避免发生大规模的恶性事件，我们应该进一步提高认识，充分发挥诉讼前介入纠纷的优势。还有一些处罚决定、土地行政管理类、房屋拆迁征收类、社会保障类等与人民的生产生活密切相关的行政纠纷可能会引起行政案件激增的情况，在收到当事人起诉状的同时，尽快同被告的行政机关下发传票等文书材料，提早组织双方当事人参与到诉讼活动中。

（三）强化与行政机关良性沟通

1.加强与行政机关互动，预防行政纠纷

在面对房屋征收拆迁等极易出现问题的情况中，要协调住房与城乡规划局等相关部门积极处置，对自身依职权行使的职权行为进行规制，减少行政纠纷出现，推动城乡发展或民生工程的圆满完成。对于纠纷的具体情况，针对不同的部门，扩大跟机关负责人的交流沟通，做好纠纷的后续处理工作。或者根据构建的联络机制，及时去行政部门参加研讨会，和行政机关制定共同化解纠纷方案，对于行政机关工作人员在执法活动中暴露的不合法行为，要相应的给出意见，以便行政部门更科学的作出行政决定，促进依法行政，增强为民服务能力。

    2.提升行政纠纷解决机构的社会公信力

加强行政复议机构、人事仲裁机构等行政纠纷内部解决机构的独立性，赋予其相应的法律地位和职权，并给予相关的制度保障，提高行政纠纷内部解决途径的公正性和权威性。关注行政复议活动，让当事人运用正确的手段或途径反映自身的诉讼请求，提倡善用法律的武器减少阶级对立产生的矛盾纠纷，减少不稳定因素。让个人与群体与行政机关进入诉讼程序，让有的行政纠纷在开始的过程中就得到控制、降低群众信访率，将人员稳控在基层。

（四）运用合理方式处理行政纠纷

1.正确看待“非诉”纠纷化解和诉讼间的关系

随着社会经济的发展和人民法治意识的提升，人们慢慢地意识到，政府的权力来自于人民，政府的权力更应当为人民服务，保障人民权利得到实现，政府与人民之间实际上是一种平等主体的行政契约关系，因而政府行政管理和行政执法上应当体现的是平等、合作、配合、服务以及责任、诚信，而绝不应该带有强行和强制色彩。所以，依托上述行政理念，在行政纠纷中行政相对人与行政主体之间完全可以以平等主体身份进行协商对话，调解解决争议。

2.调解方式易于实现法律效果和社会效果的统一

进行调解是解决问题的一种手段，各方当事人可以按照自身意愿对于存在的矛盾纠纷进行商讨，如果能够形成一致意见，就能避免后续起诉，这是我国特色的解决纠纷的重要方式。因为社会发展迅速，各种权利关系相排斥，为了维护和谐稳定，应当注重对调解能够产生良好的社会效果和法律效果的研究，倡导良好的社会风气，完善行政复议和行政诉讼及调解活动相互交融的体系，注重发扬使用调解等途径化解行政纠纷的能力，突出调解作用，充分发挥调解手段优势，更加注重运用调解方式平和的化解行政纠纷，努力做到法律效果与社会效果相统一，促进社会和谐。

3.积极发挥行政诉讼化解矛盾的积极作用

诉讼活动对于各方当事人来讲，始终是化解矛盾纠纷的重要途径，也是处在国家治理、缓解争议案件的“兜底性”活动。我们应该全面了解行政诉讼在整个社会治理、促进执政为民、保持和谐稳定方面起到的积极效果，进一步展现出行政纠纷维护当事人正当权益、限制公权力，促进行政纠纷化解的优势。重视和加强其他行政纠纷解决方式对分流社会矛盾、缓解司法机关压力、节约司法资源所起的重要辅助作用。

4.完善运行流畅的行政纠纷解决机制

目前的行政诉讼案件，权利关系复杂、人员多样化、矛盾冲突十分严重、群体性事件频发、群众的知识水平及对于法律关系的理解不够深入，如果只是发挥法院行政审判庭的作用，依赖使用诉讼这一种途径远远化解不了全部问题。应当持续增加另外多种“非诉”等多元化解纠纷途径的研究，进一步完善和诉讼方式相互融汇的配套解决问题的方式，做到“诉”与“非诉”相互间沟通联动，处置好两方的关系，不断搭建出脉络清晰、方式多样、处理过程便捷高效的机制，使得原告方可以自行根据案件具体特点运用合适的方式化解存在的行政纠纷。处于内外部变革的关键时期，人民法院为了做到让每一个案件当事人感受到公平正义，必定要不断规范自身行为，担当多种责任，对于调处群众于行政机关关系发挥其积极的作用。

为了从源头上减少的行政纠纷数量，构建满足人民群众化解矛盾纠纷的多种需求，这就需要注重行政纠纷实质性化解研究，整合行政和司法的力量，充分发挥行政机关、基层党组织、调解委员会、法院等的作用，形成预防化解行政争议合力，将行政纠纷通过简便快捷的多元化纠纷解决机制实质性化解，促进社会稳定。